Este artigo apresenta modelos em que o Estado unifica a coleta de informações ao cidadão, os custos e os impactos de cada modelo. 

Na medida em que o Estado cresce, ele designa agentes para executar sua extensa lista de tarefas. Os agentes podem ser ministérios, secretarias, agências reguladoras, autarquias, etc. Todos recebem uma tarefa específica na qual deverão mostrar resultados. Embora as tarefas sejam distintas, muitas vezes o público é o mesmo, e este é obrigado a conversar com um Estado com mil cabeças, numa versão moderna da Hidra de Lerna.

Não vou discutir neste artigo o fato do Estado pedir informações que já possui, ou mesmo seja o emissor, pois esse é um assunto extenso. O foco deste artigo são as repetidas vezes onde agentes distintos do Estado coletam a mesma informação. 

Uma solução para esse problema é a unificação dos pedidos. De uma forma ou de outra, o Estado consolida seus pedidos em uma única solicitação. Existem vários modelos dessa “unificação”, cada qual com um custo de implantação e respectivas consequências e dificuldades. No geral, sempre é um avanço e traz vantagens significativas tanto para o Estado quanto para o cidadão. 

 

O problema

Origem: o problema do principal-agente

O Estado possui objetivos, como desenvolvimento econômico, segurança e bem-estar da população. Esses objetivos se detalham em tarefas: manter portos, cobrar impostos, patrulhar fronteiras, prover saúde, manter escolas e proteger o meio ambiente. Para atingir esses objetivos e execução das tarefas, o Estado cria agentes para cada uma delas, sejam ministérios, autarquias ou agências reguladoras. 

As dificuldades começam na teoria da agência, ou problema do principal-agente. 

Resumidamente, quando um agente recebe um objetivo de uma entidade principal, ele desconsidera os demais objetivos da entidade principal. Exemplo, um agente responsável por prover energia pode não considerar a proteção do meio ambiente ou implicações à saúde pública. 

Alguns conflitos são previsíveis e os próprios agentes poderão negociar soluções. A construção de uma represa deve ser negociada entres os agentes responsáveis por energia, indústria e meio ambiente, entre outros. 

Mas em alguns conflitos não são visíveis. É o caso da coleta de informações. Cada agente define as informações de que precisa, como irá coletá-las e geri-las. O fato de dois, ou mais, agentes coletarem e manterem as mesmas informações não é um problema, a princípio. 

O Estado de mil cabeças

Um problema surge para o cidadão, que é obrigado a fornecer a mesma informação para cada agente que a solicita. O cidadão não conversa com o Estado, ele conversa com os agentes. Ele sabe que a informação fornecida a um agente não será repassada a outro. Para o cidadão o Estado não existe, ao menos não como algo com o qual ele possa interagir. Ele sempre interage com os agentes. 

São tantos agentes que o cidadão não sabe em quantos cadastros-agente suas informações estão presentes. Isso torna difícil para ele manter todos os cadastros atualizados. Para ser honesto, o Estado tampouco sabe quantos cadastros-agente existem e em quais o cidadão está presente. 

O cidadão irá atualizar apenas os cadastros-agente de que se lembra e que sabe terão impacto negativo caso ele não atualize. Um exemplo são informações do endereço para o cadastro de motorista e o de programas sociais. 

Já os agentes tentarão manter seus cadastros o mais atualizados possível, com solicitações e ameaças ao cidadão, mas muitos não terão o sucesso desejado. 

A inexistente informação do Estado e o cidadão de Schrodinger

A informação do cidadão está em vários agentes-cadastros, e todas são “oficiais”, porque foram coletadas e mantidas por um agente em nome do Estado. Todas têm o mesmo valor, mesmo que sejam diferentes entre si. Os agentes podem até compartilhar informações entre si, mas não há uma informação que tenha maior credibilidade do que as demais. Então um cidadão pode estar vivo em um cadastro e morto em outro.

No meio de tantas informações, não existe uma “informação do Estado”, uma informação a que todos os agentes tivessem acesso e adotassem como referência. 

Para o Estado, o cidadão pode estar tanto vivo como morto, dependendo do agente perguntado. O Estado criou o cidadão de Schrodinger. 

Punir o honesto, ajudar o fraudador

Ter tantos cadastros traz várias consequências, uma delas é que punimos o cidadão honesto e ajudamos o fraudador. 

O cidadão honesto terá muito trabalho para manter todos os cadastros-agente atualizados. Ele não sabe quantos são, onde estão e nem conhece os canais para atualizar cada cadastros-agente. Um trabalho que o Estado deveria simplificar. 

Já o cidadão “não honesto” ganha uma ótima oportunidade de cometer vários tipos de fraudes apenas se omitindo de alguns cadastros ou fornecendo informações diferentes, conforme a ocasião. E a melhor parte é que, caso seja detectada uma discrepância entre dois cadastros, o Estado não consegue detectar se é uma fraude ou um simples erro de preenchimento. Geralmente os agentes envolvidos preferem acreditar que o erro “está no outro cadastro”. 

 

Modelos

Estes são os modelos mais comuns de coletas unificadas: 

Balcão Único

Conceito

No Balcão Único de Atendimento, ou somente Balcão Único, vários serviços são postos à disposição em um único local. É derivado do conceito "one stop shop", lojas que prometiam que o cliente poderia resolver muitos problemas em apenas uma parada. 

O balcão não prevê relacionamento entre os serviços além de estarem no mesmo espaço físico. Os postos de atendimento montados por prefeituras são seu melhor exemplo: cada órgão possui um espaço em uma grande sala, separado por divisórias. 

Construção e Funcionamento 

Montar um atendimento de balcão único é simples. A infraestrutura necessária envolve um espaço físico em local central das grandes cidades, móveis, um grupo de atendentes e serviços básicos de fotocópias e pagamento bancário. 

Dos órgãos envolvidos é exigido apenas designar pessoal e enviá-los ao local determinado. Dada sua flexibilidade, é fácil estender o serviço para muitas esferas (municipal, estadual e federal) ou esferas (executivo e judiciário). 

Vantagens e Desvantagens

O balcão único traz poucas vantagens para o Estado, além de prestar um serviço melhor para o cidadão, o que já deveria ser visto como vantagem. As informações do Estado continuam separadas e potencialmente diferentes entre si. 

Já para o cidadão há avanços. Ele tem um único ponto de referência com um único horário de funcionamento. Não precisa mais descobrir o endereço e horário de cada agente. É um ponto onde o cidadão irá “resolver seus problemas com o Estado”, e não mais com cada agente separadamente. Existe até a possibilidade de resolver mais de um problema em uma única visita. 

No balcão único o cidadão continua servindo de mensageiro para o Estado, levando informações de um agente para outro. 

 

Janela Única 

Conceito

Na Janela Única o cidadão fornece informação para o Estado e não mais seus agentes. O Estado fará a distribuição das informações entre os agentes, e o cidadão não sabe exatamente quais agentes acessaram quais informações

Sua principal característica é que informações são fornecidas uma única vez. O termo vem da unificação de várias “janelas” de comunicação em uma única janela. 

O exemplo mais comum são as janelas voltadas para comércio exterior. Elas têm sido adotadas por muitos países como forma de facilitar seu comércio internacional, unificando em um único ponto todas as exigências legais para exportação e importação. Nelas, entidades envolvidas no comércio exterior (fabricantes, exportadores, transportadores etc.) e agentes do governo (alfândega, polícia, fiscalização sanitária etc.) trocam informações de forma unificada e simplificada. 

Construção e Funcionamento 

A construção de uma janela única é bem mais complexa. 

Começa-se com um levantamento de todos os agentes envolvidos e que, potencialmente, deveriam participar da iniciativa. Quanto mais agentes, mais complexa é a tarefa. 

Definido o conjunto de agentes, devem-se discutir algumas questões, sem uma ordem específica. 

 

Harmonização

Cada agente possui uma lista de informações que são solicitadas ao cidadão, incluindo terminologia, formatos, regras de preenchimento, etc. Isso precisa ser uniformizado. Uma primeira etapa é um glossário, incluindo sinônimos usados nos órgãos. 

Outro ponto é fazer a lista das informações solicitadas incluindo as regras associadas. O conjunto final de informações precisa atender a todos os envolvidos. 

A harmonização produz um consenso sobre termos, definições e formas de aferir valores entre os agentes do Estado. Esse conjunto de especificações se tornam “especificações de Estado”, substituindo as várias “especificações de agentes”, que deixam de existir. 

Modelo administrativo 

Antes da janela única, cada agente coleta suas informações e as armazena de forma independente. Com a criação da janela única esse modelo não é mais uma opção viável. 

Há dois modelos básicos para janelas únicas. No primeiro, um dos órgãos envolvidos coleta os dados e distribui aos demais. No segundo, é criado um consórcio gestor que assumirá a coleta e distribuição.

A definição do modelo deve incluir a origem do financiamento do desenvolvimento e da sustentação do projeto. 

Modelo técnico

Os dados coletados podem ser imediatamente distribuídos ou constituir uma nova base central de uso comum.
Na primeira opção, depois da coleta os dados são distribuídos e podem ser mantidos nas antigas bases de dados e sistemas. Facilita a migração do modelo de vários sistemas para a janela única. 

Na segunda opção todos os sistemas são parcialmente refeitos e suas bases substituídas por uma grande base central. 

Há outras opções além desses dois modelos básicos. 

Ajustes normativos

É possível serem necessários ajustes normativos, muitos derivados da harmonização, que podem definir novas regras para o cidadão fornecer informações. Outras necessidades podem advir da construção do consórcio ou da gestão de dados. 

 

Vantagens e Desvantagens

A janela única sempre causa grande impacto positivo no Estado, mesmo antes de ser implantada. A criação de especificações de Estado muda a forma como o cidadão lida com os agentes. Estes perdem autonomia e passam a ser, efetivamente, “agentes do Estado”.
Além disso, o próprio Estado passa a contar com definições transversais a todos os agentes, o que lhe permite entender e comparar dados. Sem essas especificações comuns, até mesmo fazer pesquisas dentro do Estado se torna uma tarefa difícil. Informações em cadastros dos agentes nem sempre podem ser comparadas pois possuem definições e métricas distintas. 

Uma vez implantada a janela única, o Estado pode considerar que existem “informações de Estado”, ou seja, para certas informações existe uma única informação. Essa informação pode ser replicada em vários cadastros-agentes, mas será igual em todos. 

Variações

Muitas variações podem ser criadas a partir desses modelos. Entre essas temos: 

  • Balcões digitais
    • O balcão geralmente é um serviço presencial, mas há versões digitais, com vantagens e desvantagens. Desprender-se de um local físico é uma grande vantagem, mas obriga o público a ter alguns recursos que não estão disponíveis a toda a população, incluindo um celular (smartphone), conta de acesso a internet (2G mínimo) e cobertura telefônica em sua área de moradia ou trabalho. Isso tudo sem falar em um grau de instrução que lhe permita acessar e entender esses recursos. 
  • Carga de arquivos em lote
    • A ideia de coleta de dados costuma envolver um usuário e um balcão, presencial ou digital, para coletar as informações. Mas algumas coletas são de arquivos. Muitos órgãos recebem arquivos de empresas e estes também podem passar por um processo de consolidação e unificação. 

Barreiras

A maior barreira é a reorganização dos agentes envolvidos. Cada agente aceita a perda de autonomia para passar a cooperar e dividir decisões. Cooperação e decisões compartilhadas tendem a ser vistas pelos agentes como um risco para atingirem seus objetivos. 

Uma solução é a intervenção do Estado, por meio de uma autoridade acima desses agentes, que os force a cooperar. Mas, para isso, é necessário que o Estado decida que essa ação é necessária, que justifica sua interferência. 

Outra barreira comum é o desequilíbrio entre os agentes. Cada um tem uma importância proporcional a sua missão, incluindo a parcela da população, recursos e resultados envolvidos. Então não são todos de mesmo peso e relevância para o Estado. E, em alguns casos, o Estado se torna refém de um agente prioritário em detrimento dos demais agentes e dos objetivos gerais do próprio Estado. 

Um passo inicial 

Antes de começar a considerar a construção de coletas unificadas, um passo necessário é conhecer o que já foi feito e o que está em andamento. Há muitas iniciativas implantadas que deveriam ser mais bem conhecidas, principalmente no impacto que tiveram no Estado. 

Falta mapear necessidades e oportunidades. Para isso precisamos conhecer melhor as bases de dados, suas formas de coletas e identificar repetições e oportunidades. 

 

Roberto Lyra

Anexos

Exemplos de Balcão Único no Brasil

  • Federal
    • www.gov.br: a página é o canal oficial da Administração Pública Federal para divulgação das informações sobre os serviços públicos federais de atendimento. Todas as informações necessárias ao usuário que deseja utilizar um serviço, de todos os serviços do Executivo Federal, devem estar nesse Portal. Além disso, dentro da iniciativa do Brasil Eficiente,
      o Portal GovBr (antigo Portal de Serviços) vai se tornar, gradativamente, a porta de entrada virtual única aos serviços da Administração Federal.  
    • A identificação (login) unificada seria um passo além do Balcão único, mas como todos os serviços funcionam de forma independente, esse não é ainda um exemplo de janela única. 
  • Estaduais
    • Alagoas
      • Central de Atendimento ao Cidadão - Já! ou Central Já
      • http://acervo.seplag.al.gov.br/atendimento-ao-cidadao-ja
    • Espírito Santo
      • Acesso Cidadão - somente libera acesso após login: aceita Brasil Cidadão, Facebook e Google
      • https://acessocidadao.es.gov.br
    • Minas Gerais 
      • Cidadão 
      • https://www.mg.gov.br/cidadao
    • Rio de Janeiro
      • Poupa Tempo
      • http://www.rj.gov.br/web/poupatemporj
    • São Paulo
      • Cidadão SP
      • http://www.cidadao.sp.gov.br
    • Pará
      • Estação Cidadania
      • http://www.estacaocidadania.pa.gov.br
  • Municipais e Distritais
    • Belo Horizonte: 
      • BH Resolve - atendimento presencial. O site oferece informações diversas, como guia de hotéis e restaurantes, mais úteis para turistas
      • http://www.belohorizonte.mg.gov.br/local/outros-servicos/prefeitura/bh-resolve
    • Brasília: 
      • http://www.nahora.df.gov.br
      • Na Hora, atendimento presencial
    • Curitiba
      • Rua da Cidadania - atendimento presencial. Com uma visão ampliada de serviços, algumas unidades têm posto de saúde e quadra esportiva
    • Florianópolis: 
      • Portal do Cidadão, atendimento digital. Existe o CIAC - Centro Integrado de Atendimento ao Cidadão que é do atendimento presencial, mas, aparentemente, é apenas para serviços da polícia
      • http://portaldocidadao.pmf.sc.gov.br/PMFSite
    • Porto Alegre
      • Portal PMPA – atendimento digital
      • http://www2.portoalegre.rs.gov.br/portal_pmpa_servicos
    • São Paulo
      • Descomplica SP - atendimento presencial
      • https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/inovacao/atendimento_ao_cidadao/index.php?p=246618
    • Teresina
      • Central de Atendimento ao Público (CAP), atendimento presencial.



Exemplos de Janelas Únicas no Brasil

 

Comércio exterior: Porto Sem Papel e Portal Único de Comércio Exterior

No Brasil existem duas Janelas Únicas relacionadas com o comércio exterior: Porto Sem Papel e Portal Único de Comércio Exterior. O Porto Sem Papel é focado na movimentação portuária. O Portal Único de Comércio Exterior é focado em comércio exterior. Não há uma justificativa conhecida para que sejam dois portais separados, mas há motivos para que fossem apenas um único portal:

  • Segundo o COMEX STAT, 57% do nosso comércio exterior (46% das exportações e 71% das importações) é feito por via marítima. Via aérea tem 9% e rodoviária 4%. Veja o quadro abaixo.
  • A Secretaria de Portos, gestora do Porto Sem Papel, participa do Portal de Comércio Exterior.
  • A Secretaria da Receita Federal, que divide a coordenação do Portal de Comércio Exterior com a Secretaria de Comércio Exterior (Secex), participa do Porto Sem Papel.
  • Quatro dos seis principais participantes do Porto Sem Papel (ANVISA, Polícia Federal, Ministério da Agricultura e Receita Federal) fazem parte do Portal Único de Comércio Exterior.

 

eSocial Empresa

O eSocial Empresa é uma iniciativa da Receita Federal, INSS, Ministério da Economia (antigo do Trabalho) entre outros órgãos. Seu objetivo é agrupar pelo menos 15 formulários[9] , alguns digitais e outros ainda em papel, em um único arquivo trocado entre empresas e o eSocial. Embora não tenha relação com comércio internacional, é um exemplo de Janela Única porque vários dados são coletados num portal único e distribuído entre vários órgãos do governo. Cada formulário tem um calendário para ser substituído. Lista de formulários:

  • CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados,
  • CAT - Comunicação de Acidente de Trabalho, não deixará de existir, mas será feita dentro do eSocial,
  • CD - Comunicação de Dispensa (MTE),
  • CTPS - Carteira de Trabalho e Previdência Social,
  • DCTF - Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais,
  • DIRF - Declaração do Imposto de Renda Retido na Fonte,
  • GFIP - Guia de Recolhimento do FGTS e de Informações à Previdência Social,
  • GPS - Guia da Previdência Social,
  • GRF - Guia de Recolhimento do FGTS (GRF),
  • GRRF - Guia de Recolhimento Rescisório do FGTS (GRRF),
  • LRE - Livro de Registro de Empregados,
  • MANAD - Manual Normativo de Arquivos Digitais,
  • PPP - Perfil Profissiográfico Previdenciário,
  • QHT - Quadro Horário de Trabalho,
  • RAIS - Relação Anual de Informações Sociais.

 

Leia mais em 

  • 15 obrigações legais que o eSocial vai substituir. -Blog do RH. https://www.metadados.com.br/blog/obrigacoes-esocial-substituir/
  • Balcão único - https://pt.wikipedia.org/wiki/Balc%C3%A3o_%C3%9Anico
  • Case Studies on Implementing a Single Window - to enhance the efficient exchange of information between trade and government - https://unece.org/fileadmin//DAM//////cefact/single_window/draft_160905.pdf
  • Janela única - https://pt.wikipedia.org/wiki/Janela_%C3%9Anica
  • One Stop shop - https://en.wikipedia.org/wiki/One_stop_shop 
  • ONE-STOP SHOP - What is a one-stop-shop (OSS)? - https://www.iri.org/sites/default/files/fields/field_files_attached/resource/iri_one-stop_shop_oss.pdf 
  • One-stop shops and the human face of public services - https://blogs.worldbank.org/governance/one-stop-shops-and-human-face-public-services
  • Porto Sem Papel. Ministério dos Transportes.  http://www.transportes.gov.br/intelig%C3%AAncia-log%C3%ADstica-portos/94-intelig%C3%AAncia-log%C3%ADstica/5468-porto-sem-papel-psp.html
  • Principal–agent problem - https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem 
  • Problema do principal-agente - https://pt.wikipedia.org/wiki/Problema_do_principal-agente 
  • Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window to enhance the efficient exchange of information between trade and government (Recommendation 33) (PDF). ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE - United Nations Centre for Trade Facilitation and Electronic Business (UN/CEFACT). https://www.unece.org/fileadmin/DAM/cefact/recommendations/rec33/rec33_trd352e.pdf
  • The Single Window Concept ...Enhancing the efficient exchange of information between trade and government (PDF). United Nations Economic Commision for Europe. https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/customs/policy_issues/e-customs_initiative/ind_projects/swannexv.pdf
  • The Single Window concept: A key instrument for trade facilitation and good governance (PDF). Mario Apostolov (23 de outubro de 2013). http://www.singlewindow.org/upload/publications/EN/The%20Single%20Window%20concept%20-%20Capital%20Express%204-2011.pdf